전문가칼럼

도시정비사업의 출발점, 정비구역지정을 이해하자
작성자 : 조필규     등록일 : 2019.12.20     조회수 : 1534

정비구역지정과 정비계획의 관계를 보면, 정비구역 지정은 대상 지역의 면적만을 확정하는데, 향후 도시정비사업의 건폐율, 용적률 등 구체적인 계획내용을 결정해야 하므로, 정비구역의 지정에 부가하여 정비계획의 수립이라는 구속적 행정계획을 수반하게 된다. 따라서 정비구역의 지정은 반드시 정비계획 수립과 동시에 이루어져야 한다.

 

정비계획의 법적 성격은, 정비구역의 지정 및 정비계획은 도시관리계획의 일종으로 정비구역이 지정·고시되면 정비계획의 내용에 적합하지 아니한 건축물 또는 공작물을 설치할 수 없게 되고, 정비구역으로 지정되지 아니하는 이상 정비사업이 진행될 수 없으므로 정비구역의 지정은 그 구역내 토지등소유자의 권리·의무에 직접 영향을 미치게 된다.

 

따라서 정비구역의 지정 등은 구속적 사항을 담고 있는 행정계획 및 행정처분이라 할 것이다. 판례에서도 구 도시재개발법상의 재개발 구역지정이나 택지개발촉진법에 의한 택지개발예정지구의 지정에 대하여 처분성을 인정하고 있다.

 

그러므로 정비구역 지정에 대해서는 취소소송이 가능하며, 최근에는 정비구역지정 취소 소송이 급증하고 있으며, 관련 연구에 의하면 정비구역지정 단계의 소송제기 사유는 1)정비구역지정 무효확인, 2)정비구역지정 처분취소로 구분되고 있고, 원고패가 64.6%(44)로 가장 높게 차지하고 있다.

 

1) 정비기본계획의 취소, 무효를 구하는 소송

정비계획의 기본방향, 계획기간 등을 결정하는 정비기본계획 수립인데, 정비사업 추진을 희망하지 않는 토지등소유자가 기본계획의 수립부터 반하면서 정비기본계획의 취소, 무효소송을 제기하는 경우가 있다.

 

이에 대해서 대법원은 구 도시계획법(현 국토계획법)상 도시기본계획의 처분성에 대하여, 도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 그 계획에는 토지이용계획, 환경계획, 공원녹지계획 등 장래 도시개발의 일반적인 방향이 제시되지만, 그 계획은 도시계획입안의 지침이 되는 것에 불고하여 일반 국민에 대한 직접적인 구속력은 없는 것이라며 처분성을 부인하였다(대법원 20008226호 판결).

 

도정법에 따르면 정비기본계획은 정비계획 수립 및 정비구역 지정의 지침이 되는 성질을 갖는 것이고, 정비기본계획 수립 및 정비구역이 지정되어야 비로소 정비사업의 시행이 가능하게 되며, 정비구역 내 토지등소유자는 행위제한 등 권리, 의무의 제한을 받게 된다.

 

따라서 위 판례에 비추어 정비기본계획은 행정청 내부의 지침일 될 뿐, 일반 국민에 대한 직접적인 구속력이 있다고 보기 어려워 처분성을 부인하는 것이 다수의 견해이다. 그러므로 처분이 아닌 정비기본계획에 대하여 행정청을 상대로 취소, 무효의 소를 제기할 수 없다고 판단된다.

 

2) 정비기본계획수립 및 정비구역지정의 취소, 무효를 구하는 소송

정비기본계획의 취소, 무효소송을 제기할 수 없는 토지등소유자가 정비사업에 반대하여 정비계획수립 및 정비구역지정에 대한 취소, 무효소송을 제기하는 경우가 있다.

 

이에 대해서 대법원은 현행 도정법 제정 이전(200371)의 재개발 구역지정에 대하여 도시재개발법에 의한 도시재개발구역의 지정 및 변경은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문직, 기술직 판단을 기초로 하여, 그 재량에 의하여 이루어지는 것이므로 재량권 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분은 위법하다고 할 수 없다고 판시하였다(대법원 19931.10.8 선고9310569판결).

 

현행 도정법상 정비계획수립과 정비구역지정은 동시에 진행되는 절차이고, 정비구역이 지정되면 도정법 제5조의 행위제한을 받게 되는 등 토지등소유자의 권리의무는 직접적으로 제한을 받게 된다. 이러한 점과 위 판례에 비추어 볼 때 정비구역지정은 당연히 처분성이 인정되어 취소, 무효소송을 제기할 수 있다. 다만, 위 판례와 같이 도시계획과 같은 계획행정은 정책적, 기술적 판단이 기초가 되는 재량권이 넓은 행위라서 법령의 명시적 규정을 위반하지 아니하는 한 모두 재량사항에 해당하여 위법하지 않은 것이다.

 

따라서 노후도, 접도율, 과소토지 등 법령에 정비구역지정 요건으로 명시되어 있는 사항을 위반한 경우에 한하여 위법한 처분으로 취소될 수 있을 것으로 판단된다.

 

구분

내용

건수

비율(%)

소송제시 사유

1) 정비구역지정 무효확인

10

58.8

2) 정비구역지정 처분취소

7

41.2

 

17

100.0

구분

내용

건수

비율(%)

소송결과

1) 원고패

11

64.6

2) 각하판결

2

11.8

3) 원고승

1

5.9

4) 소취하

2

11.8

5) 항소기각

1

5.9

 

17

100.0

 

참고 : 조필규, 도시정비사업 정비구역지정 단계의 법적쟁점 및 해결방안에 관한 연구, 한국토지공법학회, 20165

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